Waarom de provincie geen uitvoeringsorgaan van het Rijk is
"De provincie is eigenlijk simpelweg een uitvoeringsorgaan." Deze uitspraak kon worden opgetekend uit de mond van de Commissaris van de Koning tijdens het introductieprogramma voor nieuwe statenleden van een van de 12 provinciën. De Commissaris van de Koning legde, om misverstanden te voorkomen, uit dat men op provinciaal niveau enkel discussieert over hoe men iets zal uitvoeren en niet over de vraag of men de, pak ‘m beet sluipmoord van de agrarische sector, zal uitvoeren.
Deze uitspraak is om meerdere redenen opmerkelijk te noemen, waarbij de volgende aspecten een rol spelen:
In elke provincie zijn er provinciale staten, gedeputeerde staten en een commissaris van de Koning. De Commissaris van de Koning is voorzitter van de provinciale staten (parlement op provinciaal niveau) en daarnaast vormen de Commissaris van de Koning en de gedeputeerden tezamen gedeputeerde staten (regering op provinciaal niveau). Van dat college is de CvdK eveneens voorzitter.
Tot zover de verschillende ‘zetels’ van de CvdK. Het moge duidelijk zijn dat deze bestuurlijke duizendpoot een flinke dosis ervaring en know-how in huis heeft en zich niet zomaar uitlaat over de exacte aard van het bestuurlijke werk in het Provinciehuis.
Des te interessanter is het daarom om het standpunt van de CvdK nader onder de loep te nemen en te toetsen aan het staatsrecht. Het staatsrecht omvat het geldende recht inzake de inrichting van de overheidsorganisatie en haar machtsuitoefening. Een belangrijke bron van het staatsrecht is de Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden waarin de grondslagen van de staatsorganisatie zijn vervat en waarin bepaalde verhoudingen tussen staat en burgers zijn geregeld.
De staatsorganisatie wordt gekenmerkt door een spreiding van overheidsgezag over meerdere overheidsverbanden en is gecodificeerd in de grondwetsherziening in 1848 en de totstandkoming van de Provinciale wet (1850) en de Gemeentewet (1851). Het zogenoemde ‘Huis van Thorbecke’ (drie territoriale bestuurslagen: Rijk, provincies en gemeenten) kan het beste worden aangeduid als een gedecentraliseerde eenheidsstaat.
Grondwettelijk is verankerd dat meerdere overheidsverbanden naast (dus niet onder) het centrale overheidsverband bestaan. De constitutie regelt vervolgens de inrichting en kent regelgevende en bestuurlijke bevoegdheden toe aan deze bestuurslagen. Tussen het centrale overheidsverband en de decentrale verbanden bestaat uitdrukkelijk geen hiërarchische relatie (gelijkwaardigheid). Decentrale overheidsverbanden zijn namelijk zelfstandige openbare lichamen met rechtspersoonlijkheid. Maar, en nu komt het: de besluiten van deze besturen zijn aan diverse vormen van centraal toezicht onderworpen, en regelgeving die de provincie of de gemeente uitvaardigt is van lagere orde dan de nationale wetgeving (regelhiërarchie).
Toch duidt dit alles nog niet op een verborgen hiërarchie. De Grondwet stelt namelijk in het eerste lid van artikel 124 dat provincies en gemeenten bevoegd zijn tot regeling en bestuur inzake hun eigen huishouding. Dit vormt dan ook de grondslag voor de autonomie van de decentrale bestuurslagen. In het tweede lid van dit artikel staat echter dat regeling en bestuur van besturen van provincies en gemeenten kan worden gevorderd bij of krachtens de wet. Dit houdt in dat er sprake is van medewerking aan de uitvoering van beleid dat door ambten van een ander overheidsverband is vastgesteld. In bestuurlijke jargon wordt dat laatste ‘medebewind’ genoemd. Men kan zodoende onderscheid maken tussen autonome en medebewindsbevoegdheden van gedecentraliseerde overheidsverbanden.
Maar welke onderwerpen behoren nu tot de eigen huishouding en welke niet? Dat is nergens vastgelegd. Voorheen was de doctrine dat de bestuurslagen min of meer exclusieve werkterreinen bezaten, maar deze theorie wordt niet meer aangehangen. In de praktijk zijn vooral politieke en doelmatigheidsoverwegingen bepalend voor de vraag welk overheidsverband welk onderwerp van overheidszorg behartigt. In de loop der jaren heeft de centrale overheid, vooral door middel van centrale wetgeving, meer en meer beleidsterreinen die van oorsprong tot de autonome sfeer van de besturen van de provincies en gemeenten behoorden, naar zich toe getrokken.
Op veel beleidsterreinen zijn provincies en gemeenten autonome bevoegdheden verloren aan de centrale overheid die naar hartelust verbouwingen in het Huis van Thorbecke uitvoert. Aan de andere kant is het werkterrein van de decentrale overheden aanzienlijk verbreed, nu allerlei medebewindstaken zijn toegekend aan deze bestuurslagen. Gevolg daarvan was dat de besturen niet meer in staat bleken om alle taken naar behoren uit te voeren en werd er gezocht naar oplossingen zoals samenvoeging van gemeenten, samenwerkingsverbanden, introductie van nieuwe bestuurslagen, etc.
De laatste tijd heeft het Rijk vooral in het sociaal domein (volksgezondheid en welzijnsbeleid) overheidstaken overgeheveld naar het gemeentelijk niveau, met alle gevolgen van dien. De gemeenten voeren deze taken in medebewind uit. Dergelijke operaties gaan doorgaans gepaard met meer financiering vanuit het Rijk. Binnenkort komt daar naar alle waarschijnlijkheid ook de Spreidingswet bij.
Terug naar de CvdK. Zijn opvatting over de taak en de bevoegdheid van de provincie getuigt van een fundamenteel andere kijk op de bestuurlijke inrichting van Nederland dan de Grondwet voorschrijft. Zijn kijk kenmerkt zich door een top-down benadering die zich enkel rekenschap geeft van medebewindsbevoegdheden en de provinciale autonomie volledig lijkt te zijn vergeten. Toegegeven, dit alles komt de doelmatigheid en de bestuurskracht uiteraard zeer ten goede, maar verhoudt zich slecht tot de constitutionele realiteit.
Een provincie die namelijk slechts uitvoert en marginaal aan enkele knoppen kan draaien, is niets anders dan een uitvoeringsorgaan dat geen zelfstandige democratische legitimering behoeft.
